欧树英：《关于促进网络拍卖规范健康发展的指导意见》的解读

——中国拍卖行业法律工作会

系列讲座之一

今年5月，市场监管总局、商务部、国家文物局三部委联合发布了《关于促进网络拍卖规范健康发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。该文件是网络拍卖领域的第一个规范性文件，发布之后引起了社会广泛关注，在行业内也得到了积极的响应和高度评价。本文将从《指导意见》的出台背景、框架、内容及文件出台意义四个部分进行简单分享。

中国的网络拍卖自20世纪90年代开始发端，及至2010年之后开启高速发展模式，到目前为止，中国网络拍卖市场规模已超万亿，约占2023年电子商务交易总额的3%。

从整体的发展情况来看，当前网络拍卖有三个特点。第一，市场规模已达万亿。第二，专业化发展。在机动车拍卖、文物艺术品拍卖等细分领域，网络拍卖渗透率已超过50%。第三，平台开始多元化发展。直播拍卖、垂直平台等新形态不断涌现。但是，在快速发展的过程中也产生了一些问题，主要有主体资质不合规、市场规则不统一、业务开展不规范、监管制度不完善、诚信体系待加强等，有必要通过明确管理要求来引导规范、持续发展。

从监管层面来说，《拍卖法》《拍卖管理办法》《拍卖监督管理办法》等由于出台时间较早，均未对网络拍卖作出专门的规定。为了防范监管不作为、乱作为的情况出现，监管部门也感到有必要通过出台文件，进一步明确执法监管的管理监管依据，厘清情况、明确概念、形成共识。

从社会关注方面看，网络拍卖的快速发展也引起了人大代表政协委员的高度关注。这几年多位全国人大代表、政协委员对网络拍卖当中存在的问题和乱象不断地进行提案和提出建议。

基于以上几方面原因，2022年9月起，中国拍卖行业协会在市场监管总局的指导下，在法咨委专家的共同参与下开启了关于网络拍卖指导意见的起草工作。整个起草工作时间跨度长、相关程序多，前后经历12稿起草，在行业内、市场监管系统、三部委之间都进行了相对全面的意见征集，在2023年底至2024年初又分别经过了合法性审查、公平竞争审查和政策一致性评估，最终于今年5月正式发布实施。

（一）内容框架

《指导意见》共10条，分别是：加强网络拍卖市场的准入管理、制度供给、行业模式创新、平台技术创新、企业服务提升、监管执法、监管协作、平台自治、行业自律和试点探索。

在内容分布上由三方面组成。第一是规范发展，《指导意见》第一、二、六、八、九条，共五个条款；涉及到鼓励创新的有第三、四、五、十条；另有第七条涉及到组织保障。从对拍卖企业提出要求的角度看，还可以把这些规定分为强制性要求（第一、六、八条）和倡导性内容（第二、三、四、五、七、九、十条）。这两类内容对企业都很重要，但存在优先级差异。其中，强制性要求是企业必须要做到的，而倡导性内容则是希望引导企业施行，对提高运营质量水平有帮助的内容。

（二）法律依据及起草原则

《指导意见》严格遵循现行拍卖法律法规和标准规范要求，首次引入了《电子商务法》《网络交易监督管理办法》的相关规定对平台进行规制，对标《网络拍卖规程》国家标准提出引导性要求。体现了行业和市场监管部门对当前网络拍卖市场如何监管、如何发展的系统性思考。

起草过程中，三部委始终坚持三个原则。第一，监管与发展并重。文件中监管和发展的内容比重相当。第二，充分考虑当前的经济形势和网络拍卖的特点。第三，问题导向，针对市场中的突出问题，通过文件寻求相对明确的解决方案。

文件起草过程中主要关注了市场中突出存在的五方面问题。第一，经营主体资质不合规的问题，如网络拍卖经营主体有照无证和无照无证经营；第二，市场规则不统一的问题，如以竞价、竞卖等名义规避拍卖字样，规避监管的情况；第三，业务开展不规范的问题，如文物标的未经审核、违规拍卖文物；第四，监管制度不完善，不正当竞争、滥用瑕疵不担保条款、滥用行政权力排除限制竞争方面的问题；第五，诚信体系有待加强的问题，虚假宣传、以假充真、恶意串通等。

这些问题实质上可归结为几方面。首先，网络拍卖和经营性拍卖如何界定；其次，《拍卖法》的适用范围，它规制的是拍卖企业还是拍卖行为；第三，《电子商务法》的适用，平台在网络拍卖中应该承担什么责任；第四，拍卖师的作用和定位。这些问题在《指导意见》中都不同程度地给出了方向性的意见。

（一）网络拍卖市场准入要求

《指导意见》对于强制性要求有四类，第一类是网络拍卖市场准入要求，主要针对当前网络拍卖市场中，由网络竞价、直播拍卖等名目繁多的新兴拍卖形式产生的问题，强调对拍卖经营主体的准入的要求。

“坚持拍卖监管制度的一致性，按照现行拍卖法律法规，严格网络拍卖市场准入。从事经营性网络拍卖活动应当依据《公司法》取得企业法人资格，依据《拍卖法》取得商务主管部门颁发的《拍卖经营批准证书》，法律法规或全国人大决定有其他规定的除外。通过网络拍卖文物的，应当依据《文物保护法》取得文物部门颁发的《文物拍卖许可证》，文物标的在拍卖前应当经文物部门审核批准。”

在《指导意见》第一条“加强网络拍卖市场准入管理”中，以三个层次做了描述。第一，坚持拍卖监督监管制度的一致性，按照现行的法律法规，严格网络拍卖市场准入，它强调了线上线下监管制度的一致性，即市场规则要统一。第二，具体主体资格要求方面，从事经营性网络拍卖活动，应当依据公司法取得企业的法人资格，依据拍卖法取得商务主管部门颁发的拍卖经营批准证书。第三，通过网络拍卖文物的，还要依据《文物保护法》取得文物部门颁发的文物拍卖许可，同时文物标的在上拍前要进行审核。

违反以上规定如何规制？文件第六条“加强网络拍卖活动监管执法”中做了相关的要求：由市场监管部门、商务部门、文物行政主管部门，分别按照各自的部门规章来进行监管，“重点规制网络拍卖中‘有照无证’‘无照无证’经营、虚假宣传、恶意串通、虚构交易、以假充真、文物拍卖标的未经审核、拍卖国家禁止买卖的文物等违法行为。”

这里有几个要点需要注意。第一，网络拍卖经营主体应当是企业法人。所有从事经营性拍卖业务的主体，按照拍卖法的规定，首先应当是企业法人；第二必须取得拍卖经营批准证书。例外的情形，一是人民法院依照《民事诉讼法》，自主开展的司法网络拍卖。二是，在过去三年全国各地自贸区做备案制改革试点，可能产生部分备案制成立的拍卖企业没有拍卖经营批准证书的情形。

（二）信息公示与公开要求

在网络拍卖时代，拍卖三公原则有了新的体现，即拍卖企业作为在平台内的经营者，要对自身的经营许可情况进行公示与公开。

《指导意见》第一条中进一步强调了加强网络拍卖准入管理过程中的信息要求。

“督促网络拍卖经营者在网站首页或者从事网络拍卖经营活动的主页面显著位置公示营业执照、拍卖许可、文物拍卖许可等信息，或者该信息的链接标识。”

这一条的目的就是让网络拍卖参与者能够清晰地辨识所参与拍卖活动的拍卖主体是不是合格的拍卖经营主体。与之对应，第六条“加强网络拍卖活动监管执法”也再次强调，要强化社会监督，加强对拍卖许可证照公开公示的力度。

不仅如此，拍卖企业信息公示的责任是动态的。按照《网络交易监督管理办法》第十二条的要求——

“网络交易经营者应当在其网站首页……持续公示经营者主体信息或者该信息的链接标识。鼓励网络交易经营者链接到国家市场监督管理总局电子营业执照亮照系统，公示其营业执照信息。……网络交易经营者公示的信息发生变更的，应当在十个工作日内完成更新公示。”

拍卖企业需要注意，在平台上展示的营业证照，如出现了信息的变更，要在十个工作日之内完成对公示信息的变更。

（三）网络拍卖平台责任

网络拍卖平台作为网络拍卖活动中的重要主体，既有企业的属性同时也有市场的属性，应该如何担责？《指导意见》第八条明确要求平台应当依据《电子商务法》和《网络交易监督管理办法》落实平台的责任，强化内部治理，保证平台经营者的交易安全，营造公平市场环境。

具体的要求为：一是“认真履行对平台内网络拍卖经营者的身份、拍卖许可等信息的核验、登记义务，对违规拍卖信息的依法处置、报告责任”，针对文物等特许经营的拍卖品类，平台应当加强专业审核能力和内部控制制度。二是“平台经营者为平台内网络拍卖经营者依法履行信息公示义务提供技术支持”的要求。最后平台作为拍卖人开展的拍卖业务，应当标注“拍卖自营”，也就是说平台经营者既可以作为市场，同时也可以取得拍卖经营许可直接开展拍卖业务，但是必须要做“拍卖自营”的标识，以便于市场参与者能够清晰认知其身份和应当承担的责任。

需要注意的是，《指导意见》第八条虽以“网络平台自治”来做标题，但“自治”既是平台的权利更是平台的法定义务，所提及的平台责任具有强制性。明确网络拍卖平台责任的重大意义在于，把网络拍卖平台正式纳入拍卖市场监管体系，压实网络拍卖平台经营者的守门人责任，相关的罚则和依据主要在《电子商务法》《网络交易监督管理办法》中。

（四）公平竞争相关要求

关于公平竞争的强制性要求在第八条中有所体现。

“对网络拍卖平台经营者作为拍卖人开展的网络拍卖业务应当标记“拍卖自营”，以确保拍卖相关当事人能够清晰辨认。引导网络拍卖平台经营者遵循公平、公正原则，不得利用平台规则或市场支配地位侵害、限制竞争或减损平台内外网络拍卖经营者及其他市场主体的合法权益。”

如何规制平台利用优势地位获取业务，损害平台内拍卖经营者权益？针对这一类问题，在监管过程中应重点关注以下几个方面。第一，平台要做好自律。如果平台申请取得拍卖许可、经营拍卖业务，要注意不能出现身份混同，不能“既当裁判又当运动员”。第二，商务部门要把好拍卖平台自营的准入关，平台必须符合取得许可的基本要求，包括名称、经营范围、资金以及是否符合当地的拍卖经营发展规划等。第三，市场监管部门要把好公平竞争监管关。对不公平竞争的情况，企业可依照《反不正当竞争法》或《反垄断法》向市场监管部门提出投诉或举报。

一是引导创新发展方向。《指导意见》在网络拍卖的创新方面提出了“三个加强”，加强业务模式创新、加强平台技术创新、加强网络拍卖企业服务提升。这几方面实际上分别对标了《拍卖法》的业务流程，对标《网络拍卖规程》国家标准，对标《职业大典》中对拍卖师、拍卖服务师的职业描述。它虽然是一些原则性、框架性的描述，但已经对网络拍卖的专业化发展路径做了清晰谋划，建议拍卖企业详细研读。

二是倡导强化多元共治，建设良好发展环境。包括制度供给、监管协作、行业自律、试点探索几个层面。制度层面，倡导修订完善拍卖有关部门规章，修订完善网络拍卖相关标准，制定合同示范文本；监管层面“加强部门协作”“情况通报、信息共享、执法联动”自律层面“鼓励制定网络拍卖服务规范和自律公约，开展签约承诺”“开展信用评价”；试点探索层面，探索网络拍卖标的审核程序、加强网络文物拍卖动态监测、推进网络文物拍卖信用试点。

《指导意见》并不是一个新的法律法规，它是在现有法律框架之下对网络拍卖相关法律法规如何适用的一个纲领性重申，是监管部门对网络拍卖如何看、如何管理、如何发展的态度宣示。它的开创性意义在于，该文件是网络拍卖领域第一个规范性文件，填补了当前网络拍卖制度性的空白；它第一次明确了线上线下的监管一致性，明确了平台经营的主体责任，提出了具体的监管创新措施。

文件发布之后，社会公众给予了积极评价，央视、《人民日报》《法制日报》均以大篇幅进行了报道，“用制度开启网络拍卖大众时代”这是社会大众对于《指导意见》的积极评价。

对于行业来说，其意义更在于凝聚共识，明确方向，对于建设线上线下统一的网络拍卖大市场具有非常积极的作用。特别是文件第一次对网络拍卖做出权威定义，即“通过互联网等信息网络，以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的拍卖活动”，这对分析判断目前名目繁多的竞价活动的本质具有正本清源的意义。

当然《指导意见》只是规范促进网络拍卖市场的开始，对于目前的一些遗留问题，包括经营性网络拍卖活动的界定、自主拍卖行为中平台责任等等，都需要进一步探讨和明确。另外在社会层面，网络拍卖是否适用7天无理由退货等新问题，也需要业内持续进行说明，获得更多共识。