北京城市副中心要素市场化配置综合改革试点实施方案——土地要素分析

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2025年9月11日，国务院发布《国务院关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》（国函〔2025〕86号）。同意自即日起2年内开展北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈、福厦泉、郑州市、长株潭、粤港澳大湾区内地九市、重庆市、成都市等10个要素市场化配置综合改革试点。

现就《北京城市副中心要素市场化配置综合改革试点实施方案》中“进一步推进土地要素集约高效配置”政策分析如下：

一

探索土地管理制度改革

原文：

探索土地管理制度改革。严格落实国土空间规划及三条控制线管控要求，支持开展土地整治工作，依法依规优化各类空间规模、结构、布局。整治腾退的建设用地，在符合国土空间规划，保障农民安置、农村基础设施建设、公益事业等用地的基础上，重点用于农村一二三产业融合发展，保障乡村产业合理用地需求。严格实行耕地占补平衡，探索建立区级耕地占补平衡指标库和资金池。

政策解读

1.规划与整治结合：

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，所有土地开发、生态保护、城镇建设活动都必须以其为遵循，避免无序开发。

三条控制线管控，即生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，统筹布局农业、生态、城镇三类功能空间，三者共同构成国土空间开发保护的底线。

生态保护红线管控，守护关键生态区域，例如北京城市副中心周边的潮白河生态廊道、运河森林公园等，防止生态系统退化，保障区域生态服务功能。

永久基本农田管控，确保北京城市副中心及周边区域保有足够的优质耕地，保障粮食等重要农产品供给，守住国家粮食安全底线。

城镇开发边界管控，引导北京城市副中心城镇建设紧凑发展，避免摊大饼式扩张，节约集约利用土地资源，同时为农村空间、生态空间预留发展空间，促进城乡融合和区域协调发展。

2.建设用地精准分配

土地整治腾退的建设用地，优先保障农民安置、农村基础设施建设及公益事业用地需求，剩余部分重点投向农村一二三产业融合发展，满足乡村产业合理用地。

农民安置用地，主要是如何解决“人”的问题，是土地整治的基础。土地整治腾退往往涉及农民搬迁，若不优先保障安置用地，会引发后续一系列民生矛盾。

农村基础设施用地，补齐农村“硬件”短板，支撑乡村良好运转。腾退土地需优先保障道路、水利、污水处理等设施建设。

公益事业用地，完善“服务”供给，提升乡村宜居性。公益事业用地，例如村卫生室、幼儿园、老年活动中心等，直接关系村民生活质量，是“民生保障”的重要延伸。

聚焦“产业融合”，激活副中心乡村经济“新动能”。一二三产业融合能延长产业链、提升附加值。

保障合理用地需求。腾退土地需结合乡村资源禀赋、市场需求和环保要求，筛选适配性强的产业，确保合理用地。

3.耕地保护机制创新

严格执行耕地占补平衡制度，探索建立区级耕地占补平衡指标库与资金池，通过资源整合与资金保障，提升耕地占补平衡工作的管理效率与实施质量。

二

深化产业用地市场化改革

原文：

鼓励采用长期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应产业用地。支持不同产业用地类型合理转换，完善土地用途变更、整合、置换等政策，创新复合利用等使用方式，鼓励工业、仓储、研发、办公、商业等用地混合布置、空间设施共享，强化公共服务设施和市政基础设施功能混合。探索增加混合产业用地供给，推行用地性质混合、主体功能兼容的综合用地管理，推进一二三产业混合用地。推行产业用地“标准地”出让。探索开展工商业用地使用权续期试点。

政策解读

1.供应方式创新

鼓励采用长期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应产业用地，其核心是通过分阶段付费、按需定年期，减轻企业前期资金压力，同时提高土地利用效率。

长期租赁：企业无需一次性购买土地使用权，只需按年支付租金，适合初期资金紧张但发展前景稳定的科技初创性企业。

先租后让：企业先租赁土地（通常3-5年），租赁期内达到约定条件（如亩均税收、亩均投资强度、研发投入达标），再按约定价格受让土地使用权。

弹性年期供应：根据产业生命周期确定土地使用年限，例如工业用地不再固定50年，而是按产业类型定为20-30年，避免土地 “长期闲置”。

2.用途管理突破

允许企业根据发展需求调整用地性质，例如老旧工业园区，可将部分低效工业用地转换为研发用地，建设企业研发中心，实现从传统制造向科技创新的转型。或把闲置仓储用地转换为商业用地，配套建设员工食堂、便利店，完善园区生活服务。

3.混合布置与设施共享

鼓励工业+研发+办公、仓储+商业等混合布局，避免工业区只有厂房、无配套的弊端。

一二三产业混合用地，推动农业、工业、服务业在用地层面的融合，带动乡村经济发展。

4. 用地标准与试点

政府在出让土地前，已明确地块的投资强度、亩均税收、容积率、环保标准等硬性指标，企业拿地后可直接开工建设（无需再单独办理多项审批），实现拿地即可开工。对副中心而言，这能大幅缩短产业项目落地周期，拿地后无需再反复沟通审批，快速推进项目建设，助力副中心产业快速集聚。

5.工商业用地使用权续期试点

解决企业土地使用权到期后如何延续的担忧，尤其利好长期深耕的优质企业。续期试点成功延长使用年限，企业无需搬迁或重新拿地，可继续投入资金升级设备、扩大产能，避免因用地问题中断发展，增强企业长期投资信心。

三

盘活存量土地和低效建设用地

原文：

结合城市更新，推动以市场化方式盘活低效建设用地和闲置耕地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配等方面问题。探索通过建设用地节约集约利用状况详细评价等方式，细化完善低效用地认定标准，采取依法协商收回、协议置换、费用奖惩等措施，推动城镇低效用地腾退。探索市场化推进存量土地开发建设。支持市属国有企业以建设用地整理等多种方式推进存量土地盘活利用。优化信息发布工作，加快构建产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。

政策解读

1.以城市更新为载体，盘活存量土地

将存量土地盘活与城市更新深度绑定，通过市场化手段破解低效用地的盘活难题。本质是解决北京城市副中心土地资源紧张与低效利用并存的矛盾，通过城市更新（如旧区改造、产业园区升级）让这些存量土地重新适配城市发展需求，实现以存量换增量的空间优化。

2.全流程机制

第一步：细化低效用地认定标准

探索通过建设用地节约集约利用状况详细评价等方式，细化完善低效用地认定标准。传统认定多以容积率低、闲置时间长为单一标准，易忽略土地的实际价值；节约集约利用状况详细评价会综合考虑亩均税收、投资强度、就业带动、生态影响等多维度指标。

第二步：多元腾退措施

依法协商收回：政府与土地权利人协商收回土地，给予合理补偿，避免 “强拆强收”。

协议置换：针对不愿放弃土地使用权的权利人，采取以地换地的方式。

费用奖惩：通过税收、租金等经济杠杆倒逼低效用地腾退。

第三步：市场化开发+ 国企引领，盘活利用土地

市场化开发：让市场决定土地用途和开发主体，吸引社会资本参与。

市属国企引领：发挥国企 “资金雄厚、资源整合能力强、注重公益” 的优势，攻克市场化主体不愿参与的 “硬骨头” 项目。

3.保障体系

优化信息发布工作，加快构建产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场。二级市场是存量土地交易的平台，让土地像商品一样规范流通，实现真正的盘活。副中心构建规范的二级市场后，将实现三大突破：

信息透明：通过统一平台发布存量土地位置、面积、产权、价格等信息，企业、村集体可快速匹配需求；

交易安全：明确产权归属，规范交易流程，避免各种交易纠纷；

市场定价：由交易双方根据土地位置、用途、市场需求协商定价，而非政府 “一刀切” 定价，更能反映土地真实价值。

四

健全城乡统一的建设用地市场

原文：

健全城乡统一的建设用地市场。在坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线的前提下，探索通过出租、入股、合作等方式盘活利用闲置农房的有效路径，完善闲置农房盘活利用政策。探索进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地的具体办法。按照国家统一部署，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，探索支持在双方自愿的前提下，农民集体在依法妥善处理已使用集体土地相关权利人的利益关系、达成一致收回建设用地使用权后，将符合国土空间规划的存量农村集体经营性建设用地入市。

政策解读

1.坚守三条底线

土地公有制性质不改变：无论是闲置农房盘活，还是集体经营性建设用地入市，土地所有权始终归国家或农民集体所有，不允许通过改革变相将集体土地转为私人所有。

耕地红线不突破：三条控制线中的永久基本农田保护要求，确保城乡建设用地市场改革不挤占耕地资源。

农民利益不受损：无论是闲置农房出租、入股，还是宅基地退出、集体土地入市，所有收益分配、补偿标准都需经农民或村集体民主协商确定，且需确保农民获得合理收益。

2.盘活闲置农房

通过出租、入股、合作等方式盘活利用闲置农房的有效路径，完善闲置农房盘活利用政策：

出租：低门槛激活，适配中小投资者。农民可将闲置农房直接出租给企业或个人，用于经营民宿、农家乐、乡村工作室等，获取稳定租金收益。

入股：深度参与，共享发展红利。农民以闲置农房使用权入股乡村产业项目，按股份获得收益分红，实现资产变资本。

合作：优势互补，降低经营风险。农民与企业或村集体合作开发闲置农房，农民出房、合作方出资改造运营，收益按约定比例分配。

3.探索宅基地退出

进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地的具体办法，通过自愿有偿原则，实现宅基地资源的优化配置，同时为进城农民提供安居保障：

尊重农民意愿，杜绝强制退出。宅基地退出需以农民 “完全自愿” 为前提，且需符合法律规定（如农民在城市已有稳定住房、落户手续齐全），政府或村集体不得强制要求农民退出宅基地。

合理补偿，保障农民权益。退出宅基地的农民需获得合理补偿，补偿方式可包括货币补偿、城镇住房置换、养老保险补贴等，具体标准需结合宅基地位置、面积及当地经济水平确定。

4.推进集体经营性建设用地入市

按照国家统一部署，有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，探索支持在双方自愿的前提下，农民集体在依法妥善处理已使用集体土地相关权利人的利益关系、达成一致收回建设用地使用权后，将符合国土空间规划的存量农村集体经营性建设用地入市，打破了过去集体经营性建设用地不能直接入市交易的限制，让农村土地与城市土地同权同价：

确保合规。入市的集体经营性建设用地需在副中心国土空间规划中明确为经营性用途，且不得占用生态保护红线、永久基本农田，确保入市土地与副中心整体空间布局一致。

妥善处理利益关系。若入市地块已被企业或个人租用、占用，农民集体需与相关权利人协商一致，避免因入市损害第三方权益。

入市方式：农村集体经营性建设用地入市后，可通过招标、拍卖、挂牌等方式交易，其使用权年限、交易规则、权能与国有经营性建设用地基本一致，实现同地同权同价。